TOD在中国:吉安的机遇和挑战

第一部分:吉安的TOD环境

Features -- 吉安 -- 18 August 2017

吉安是中国江西省的一个中等规模大小的都市区。远东BRT的TOD工作主要由洛克菲勒兄弟基金会的合约资助,并与BRT国际规划协会合作进行。远东BRT在吉安的BRT工作主要由亚洲开发银行项目资助。

TOD在中国面临的挑战

公共交通引导城市发展(TOD)在中国的应用是全世界都深切关注的问题。全球气候变暖的问题,极其关键地取决于未来几十年,中国在能源和交通运输方面所做的决策。然而毫无疑问,中国的能源行业严重依赖碳密集型煤炭,这仍然是对全球气候的最大威胁,而交通运输业则紧跟其后的第二威胁。近年来,中国在减少对燃煤电厂的依赖,以可再生能源和低碳密集型能源替代一般能源等方面取得了令人印象深刻的长足进展,但是在运输方面,却前景堪忧。中国曾经拥有大量的自行车和绿树成荫的街道,然而在2016年1月达到1.72亿辆,是目前世界上最大的用车市场。这比2007年的中国注册汽车数量多出三倍。只有三分之一的家庭拥有汽车和有3.1亿名司机取得驾驶执照,这说明汽车拥有量还有很大的增长空间。虽然中国的运输部门认为交通运输业仅占二氧化碳排放总量的10%左右,但预计交通运输行业的排放量将每年上涨3.5%。

这种机动化率的增长很大程度上是由过时的规划和建筑条例造成的。

与此同时,公交优先的交通理念没有跟上。包括吉安在内的许多城市,一直致力于将公交车配车变更为电动公交车,而不是提高公交车频率和服务水平,这都反映在停滞或下降的交通分担率上。(在吉安,公交配车几乎全部转为电动公交车,整个城市公交车配车数自2012年以来没有明显增加。)在短期内,像吉安这样的小城市,最初人们会依靠电动自行车,再转向依靠汽车。

e-bikes at bus stop
在吉安市井冈山大道上,电动车正路过公交车站。不可靠的公交车服务水平,使大多数居民依靠汽车和电动车出行。

而在中国的部分地区,特别是北京和其他繁荣的东海岸城市,确实存在着史诗级别的交通拥堵,并限制着交通的增长,尽管如此,中国城市随着机动化需求的增长不断扩展道路网络的程度令人难以置信。因此,在交通挤塞持续恶化的情况下,中国可能会对机动化需求的增长施加限制,而不是同样地参照一贯的做法。

这种机动化率的增长很大程度上是由过时的规划和建筑条例造成的。举个例子,中国大部分的规划和分区规划要求住宅楼宇的开发商为每户提供0.5到1个停车位。这意味着中国正在建设旨在为每户解决0.5到1辆汽车的城市。这不是唯一与鼓励人们骑自行车出行和步行出行背道而驰的元素。中国大部分规划和土地分区规划都遵循教科书中现代化主义道路的原则,不仅相互分离有害的土地使用,还通过分区和设立建筑后退区来分离建筑物与周围的街道。虽然分离有害工业用地仍然是很好的实践,但是许多土地用途被认为是可以相互兼容的,例如住宅和办公室,办公室和零售以及零售和住宅。将这些功能的土地进行分区,往往会增加人们日常生活中不必要的出行,在经济发展到一定程度的时候,这总是会引起富人和中产阶级购买私家车的欲望。

后退区的要求使得街道无法保持其持续性和活跃性,通常后退区会变成难看的储物空间或者有害的停车场。

即使可以混合使用的土地都被严格划分,这样的分区布局规划尽管在几乎所有的欧洲和越来越多的美国城市被认为是过时的,但仍然是中国当前的主要布局模式。然而,由于中国正在经历人类历史上最大规模的住房建设热潮,这些建筑条例的过时会造成严重且深远的影响。

当前中国分区规划的另一个元素是来自20世纪60年代规划思想中的建筑后退区,其目的是为了确保建筑物内的街道和房间都能获得适当时长的光照。尽管这仍然被大家所认可,但一些先进的城市为最小阳光小时数制定了相应的技术标准,并允许开发商在确定达标方法方面具有更大的灵活性。大多数城市既能满足光照要求,维持又能保持活跃的临街空地和连续的街道门面。在中国,后退区的要求使得街道无法保持其持续性和活跃性,通常后退区会变成难看的储物空间或者有害的停车场。(后退区是指人行道的边缘与建筑立面之间的空间。老城区没有后退区,能够提供连续的街道门面和更具吸引力的城市环境。)

上图是从吉安市政府大楼鸟瞰的新行政区,说明了上述提到的许多问题,包括拥有大型后退区的封闭式单一发展用地,不连续街道,建筑物和街道之间的停车场(有着优良景观的土地优先权给了汽车用户),大型阻碍行人和自行车通行的障碍带,没有任何公交车优先措施,以及大体上对交通、步行和自行车没有吸引力的环境。

上图所示为地面拍摄的在同一新行政区域范围的街道,可以看出封闭式的单一发展用地,大转弯半径的宽阔交叉口,以及整体非常没有吸引力的步行环境。
吉安市北部吉州区封闭式单一发展用地项目正在施工。
为符合江西省城市规划管理技术导则对大型建筑后退区的要求,导致街道门面不连续,且后退区常常被用于停车,堵塞和破坏人行道,使得步行甚至是短途散步也失去吸引力。
即使在不用作汽车停泊的时候,大型后退区和单一使用需求的分区布局导致大片的“死寂”街前空地。这里展示的是BRT规划走廊在井冈山大道上的一段。

因此,改变中国过时的分区布局和规划准则刻不容缓且势在必行。尽管想要改变已经建成或获得批准建设的数百万新住宅楼宇已经为时已晚,但更重要的是使中国的分区布局和规划准则与时俱进,使数百万个无人居住的住宅能够以更加兼容的方式,改造成更加可持续的交通模式和更高质量的公共空间。

从可持续交通的角度来看,尽管这些城市和地区各有不同,但是专家们已经明确了什么样的规划和分区布局指导最有可能发展成为可持续的交通模式和更加宜居的城市。

BRT和TOD在吉安

与国际BRT规划公司一起合作,并在洛克菲勒兄弟基金会的支持下,远东BRT以广州,兰州,宜昌BRT走廊的早期TOD工作经验为基础,制定了吉安BRT和城市发展走廊规划。吉安是江西省一个约有五十万居民的城市。(加上周边城市吉安县和吉水县,人口数量约有100万人。)

远东BRT获得了这项国际招标,为由亚洲开发银行贷款资助的吉安BRT项目的实施提供规划,设计和监理服务。这项工作自2017年2月开始,并持续进行中。吉安的这个项目涵盖城市交通和城市发展的所有重点领域,其中包括交通服务和可达性, BRT,TOD,停车(路边停车和街道外停车),行人和自行车设施改进,城市设计和公共空间问题,城市中心的复兴,绿道规划和设计,新区的规划和设计,新道路设计,还有后退区的规模、使用和管理。吉安很有可能在中国数百个类似规模的城市中脱颖而出,成为示范城市。

吉安的这个项目涵盖城市交通和城市发展的所有重点领域。

在中国,吉安以邻近的井冈山而闻名,20世纪20年代末,井冈山是毛泽东与一批重要的早期共产党人一起成立红军的地方。虽然为其革命历史而感到自豪,但吉安仍然希望超越革命根据地的名号,在革命的热诚之外,还能以现代和先进的城市发展而闻名。为了实现这一目标,吉安需要对现行的规划方法做出重大改变。

随着私家车数量的迅速增长,相应地,电动车和自行车的使用量也迅速下降,目前的形势不太乐观。近五年以来,交通方式分担率一直保持平稳。2011年至2016年间,私家车拥有量每年增长超过20%。从2010年到2016年,注册的私家车数量也增长了四倍多。这种趋势的发展显然是不可持续的。

mode share trends
井冈山大道上的交通方式分担率趋势线基于高峰小时数据,其中2013年的数据来源于3个点,2017年的数据来源于10个点。随着小汽车分担率的增加,分担方式朝着不可持续的方向发展。资料来源:2013年亚行的交通流量报告,以及2017年远东BRT的交通量和占有率统计。

fleet growth
吉安市区注册的车辆拥有量和私家车拥有量年增长量。吉安市区包括吉州区、青原区和吉安县,这三个主城区的常住人口数量约为100万人。资料来源:《吉安市和江西省统计年鉴》,以及远东BRT处理和分析的交警数据。

吉安市规划和分区布局管理

尽管吉安行政区域内总人口达400万,在建筑密集的吉安市、吉安县和吉水县的人口约有100万。吉安却并没有自己的“规划和分区布局技术导则”或者类似的规范,因此自2014年起,就遵循《江西省城市规划管理技术导则》。当将这些技术导则与中国其他城市的规划和分区布局指导进行比较时,会发现尽管在细节方面有些许差别,但是总体上与上海、深圳等具有更全面技术导则的城市非常相似。该技术导则允许江西省各市区可以因应当地情况的差异作轻微调整。

《江西省城市规划管理技术导则》将在后续文章中作详细论述。

房产作为投资储备影响着吉安的TOD

在中国,尤其是小型城市,许多家庭购房作为投资储备而不是居住。普通储户在银行的实际利率非常低,而金融市场又不发达,普通人也无法企及。非正规调查表明,在吉安,即使是出租车司机平均也拥有一至两套住房,一套在市中心自住,另一套闲置在市中心区域之外的新开发区,作为他们儿子或女儿的婚房。也有一些炒房团购买大量新住房。

吉安的高楼大厦,特别是近十年以来的建筑热潮期间建成的大楼,一般入住率都非常低。这些公寓楼在傍晚时分稀稀拉拉亮着的几盏灯很好的表明了这里的入住率。

随着越来越多闲置的新住房和商业不动产遍布整个城市,甚者这种情况还在加剧,在这种环境下,成功的公共交通引导发展(TOD)战略是:

  • 补充开发毗邻规划BRT系统周边的土地
  • 完善邻近BRT的发展区域的城市设计,包括确保良好的BRT 进出站方式
  • 促进新区的开发,特别是在BRT车站区域,也包括BRT线路的服务区域。

这些措施以及他们采用的分区布局规划中存在的问题,将在本系列的“TOD在吉安”中进行详细的论述。本文提供了BRT和TOD规划的一些背景,并揭示了吉安等三线城市目前的房地产情况。后续文章将重点介绍以下内容:

  • 吉安受到近期在宜昌和广州成功的BRT系统的鼓舞,规划建设BRT系统。中国对公共交通的新投资(包括BRT和地铁),如果结合分区布局和规划条例的完善,这些投资可能会激发一种不依赖私家车出行的新形式城市化。
  • 目前,影响吉安市土地开发的规划和分区布局指南,也就是江西省城市规划管理技术导则。
  • 吉安市一个优秀的混合用地城市发展项目案例分析--儒林里。
  • 关于如何修改吉安的规划和分区布局规划规定的具体建议,以及如何提高新BRT系统引导城市发展的机会。

吉安市拥有优质、宽阔的市中心步行网络,这也是大部分公共交通(后来的BRT)需求密集的地方。尽管受到越来越多的机动车停车侵占和政府视而不见的威胁,这片生机勃勃,土地混合使用,以行人为导向的中心区域仍然与许多新开发区域形成鲜明对比。中心城区是交通管理改善规划的重点,包括目前正在建议开发的停车区域。
土地混合使用达到世界级的儒林里,它的开发结合了所有关键的TOD元素,是吉安等其他城市的“黄金标准”,TOD开发的典范,尽管如此,如果严格遵守规划和建筑规定,这种发展就不可能实现。

参见关于吉安TOD的第二部分文章,介绍了站点周边土地分区,密度和混合开发问题。